?投融資體制改革對交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的影響 ——解讀《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》 文/交通運輸部科學(xué)研究院 翁燕珍 王利彬 　　2016年7月18日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(中發(fā)〔2016〕18號)》(以下簡稱《意見》)，明確提出，改善企業(yè)投資管理、充分激發(fā)社會投資動力和活力;完善政府投資體制，發(fā)揮好政府投資的引導(dǎo)和帶動作用等?！兑庖姟返某雠_是針對我國投融資領(lǐng)域存在的問題開出的一劑“良方”，也為正在推進(jìn)的交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革進(jìn)一步指明了方向?！?投資體制改革史上的第一次 　　黨的十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，要加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位。黨中央、國務(wù)院十分重視投融資體制改革工作，認(rèn)識到深化投融資體制改革是加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，應(yīng)在投融資體制改革方面不斷取得新的突破，大力推動簡政放權(quán)，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)改革。 　　按照黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一部署，發(fā)改委、財政部等有關(guān)部委進(jìn)行了深入研究，推進(jìn)以企業(yè)投資管理改革為主線的投資審批制度改革，在取消下放核準(zhǔn)事項、改革核準(zhǔn)制度、規(guī)范中介服務(wù)、建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制等方面出臺了一系列改革措施。各地也積極探索創(chuàng)新，積累了豐富的經(jīng)驗，改革取得了積極進(jìn)展。因此，這些探索與嘗試為《意見》的出臺奠定了良好的基礎(chǔ)。 　　《意見》是投資體制改革歷史上第一份以黨中央國務(wù)院名義印發(fā)的文件，也是繼2004年國務(wù)院發(fā)布的投資體制改革文件時隔十幾年后的又一重要文件。7月25日，國家發(fā)改委副主任張勇在國務(wù)院新聞辦公室新聞發(fā)布會上明確指出，該《意見》“是改革開放30多年來以中共中央文件名義發(fā)布的第一個投融資體制改革方面的文件”，“是我國當(dāng)前和今后一個時期投融資領(lǐng)域推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的頂層設(shè)計，是在新起點上向縱深推進(jìn)投融資體制改革的綱領(lǐng)性文件，是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下發(fā)揮投資作用的重要遵循”?！?狙擊改革關(guān)鍵點 　　眾所周知，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)運行存在的主要問題，是政府對市場干預(yù)較多，企業(yè)自主性不強(qiáng)。《意見》開篇即提出，簡政放權(quán)不協(xié)同、不到位，企業(yè)投資主體地位有待進(jìn)一步確立等問題是當(dāng)前投融資管理體制中急需解決的主要問題，并在總體要求中明確了“企業(yè)為主、政府引導(dǎo)”的決策機(jī)制。 　　《意見》分為六大部分，在總體要求之后，第二部分就提出“改善企業(yè)投資管理，充分激發(fā)社會投資動力和活力”，并在其后分別提出“完善政府投資體制，發(fā)揮好政府投資的引導(dǎo)作用和帶動作用”“創(chuàng)新融資機(jī)制，暢通投資項目融資渠道”“切實轉(zhuǎn)變政府職能，提升綜合服務(wù)管理水平”以及“強(qiáng)化保障措施，確保改革任務(wù)落實到位”等五大綜合要求以及十九項具體要求。 　　細(xì)加分析，不難發(fā)現(xiàn)，文件的所有要求都圍繞著“科學(xué)界定并嚴(yán)格控制政府投資范圍，平等對待各類投資主體，確立企業(yè)投資主體地位，放寬放活社會投資，激發(fā)民間投資潛力和創(chuàng)新活力”展開的?！?明確政府投資具體要求 　　規(guī)范的市場才能實現(xiàn)激發(fā)企業(yè)活力的目標(biāo)。《意見》作為政府部門的文件，只能通過規(guī)范和約束政府投資行為及其對投資的監(jiān)管行為，建立規(guī)范的市場。歸納起來，《意見》從以下幾方面對政府投資提出了具體的要求。 　　政府資金投向更為精準(zhǔn) 　　《意見》明確：政府投資資金只投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)、重大科技進(jìn)步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營性項目為主，原則上不支持經(jīng)營性項目;政府投資資金按項目安排，以直接投資方式為主;對確需支持的經(jīng)營性項目，主要采取資本金注入方式投入，也可適當(dāng)采取投資補助、貸款貼息等方式進(jìn)行引導(dǎo)。 　　需要說明的是，如何理解“確需支持的經(jīng)營性項目”，是落實這一要求的關(guān)鍵。可以作為注解的是，《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號)文件中，將項目分為公益性項目、經(jīng)營性項目和準(zhǔn)經(jīng)營性項目三類，其中“準(zhǔn)經(jīng)營性項目”是指經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源才能進(jìn)行商業(yè)化運作的項目。但存在差異的是，準(zhǔn)經(jīng)營性項目是需補貼資金或資源的項目，而《意見》中確需支持的經(jīng)營性項目卻主要采取資本金注入的方式，兩者存在著差異，值得關(guān)注。 　　政府投資管理更為規(guī)范 　　針對政府投資管理，《意見》指出具體從預(yù)算管理、評估審批、信息公開、事中事后監(jiān)管四個方面予以規(guī)制。 　　預(yù)算管理　近年來，財政部等相關(guān)部門相繼出臺了一系列財政預(yù)算管理有關(guān)規(guī)定，尤其是新預(yù)算法的正式實施，對政府預(yù)算管理提出了更高的要求。此次《意見》進(jìn)一步明確：編制三年滾動政府投資計劃，明確計劃期內(nèi)的重大項目，并與中期財政規(guī)劃相銜接，統(tǒng)籌安排、規(guī)范使用各類政府投資資金。依據(jù)三年滾動政府投資計劃及國家宏觀調(diào)控政策，編制政府投資年度計劃，合理安排政府投資。建立覆蓋各地區(qū)各部門的政府投資項目庫，未入庫項目原則上不予安排政府投資。 　　這就意味著，所有需要政府支持的經(jīng)營性項目和政府直接投資的非經(jīng)營性項目，必須納入三年滾動政府投資項目庫，相應(yīng)申請的政府資金必須納入三年滾動預(yù)算。對于一些項目既有上級政府轉(zhuǎn)移支付資金、又有本級政府出資以及下級政府配套出資的，需要分別納入各級政府、各部門的滾動政府投資項目庫及相應(yīng)的政府預(yù)算。要落實好這一工作，必須強(qiáng)化項目前期管理工作，在項目投資規(guī)模及資金安排上提前謀劃。 　　評估審批　《意見》明確：改進(jìn)和規(guī)范政府投資項目審批制，采用直接投資和資本金注入方式的項目，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、社會公眾利益有重大影響或者投資規(guī)模較大的，要在咨詢機(jī)構(gòu)評估、公眾參與、專家評議、風(fēng)險評估等科學(xué)論證基礎(chǔ)上，嚴(yán)格審批項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計。據(jù)此分析，對于列入中央和地方交通運輸重點項目，要開展一系列科學(xué)論證工作，包括第三方獨立機(jī)構(gòu)的咨詢評估、通過向社會公眾公告等，提高公眾參與、組織專家評審會等方式進(jìn)行評議、風(fēng)險評估等。在此基礎(chǔ)上，相關(guān)政府部門對項目建設(shè)書、可研報告和初設(shè)進(jìn)行嚴(yán)格審批。這無疑釋放了一個新的政策信號，需政府安排資金的交通運輸重點項目，前期評估工作和審批工作要求將更為科學(xué)、嚴(yán)格。 　　此外，《意見》還明確：對于經(jīng)國務(wù)院及有關(guān)部門批準(zhǔn)的專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃中已經(jīng)明確的項目，部分改擴(kuò)建項目，以及建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡單的項目，可以簡化相關(guān)文件內(nèi)容和審批程序。這與中央提出簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革重要精神保持一致。 　　信息公開　為了加強(qiáng)對政府投資項目的管理和監(jiān)督，確保政府投資效益，近年來全國各地已陸開發(fā)和建設(shè)了政府投資項目信息管理系統(tǒng)，取得了一定成效，但仍存在著各部門“各起爐灶”、信息共享不充分等問題，使信息系統(tǒng)效用的發(fā)揮大打折扣。 　　此次《意見》要求：完善政府投資項目信息統(tǒng)一管理機(jī)制，建立貫通各地區(qū)各部門的項目信息平臺，并盡快拓展至企業(yè)投資項目，實現(xiàn)項目信息共享。這強(qiáng)調(diào)建立統(tǒng)一管理機(jī)制，要求建立的項目信息平臺能貫通中央各部門之間、中央和地方之間，并結(jié)合當(dāng)前大力推廣PPP模式，引入社會資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域的這一重要工作，盡快將政府投資項目信息系統(tǒng)拓展至企業(yè)投資項目。這是一項重要的創(chuàng)新和突破。 　　事中事后監(jiān)管　《意見》明確：投資項目審批范圍大幅度縮減，投資管理工作重心逐步從事前審批轉(zhuǎn)向過程服務(wù)和事中事后監(jiān)管。針對政府投資事中事后監(jiān)管。《意見》強(qiáng)調(diào)：嚴(yán)格按照項目建設(shè)進(jìn)度下達(dá)投資計劃、嚴(yán)格概算執(zhí)行和造價控制、健全概算審批和調(diào)整等管理制度;完善加強(qiáng)審計監(jiān)督、重大項目稽查、竣工驗收、后評價、責(zé)任追究等制度，健全政府投資監(jiān)管機(jī)制;建立社會監(jiān)督機(jī)制，推動政府投資信息公開。 　　這一制度的建立是進(jìn)一步改革政府管理的方式，是貫徹落實黨中央、國務(wù)院簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能要求的一項重要措施。近年來，面對交通建設(shè)資金大、監(jiān)管任務(wù)重的新形勢，各級交通運輸主管部門以深化機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C(jī)，著力加強(qiáng)交通建設(shè)投資監(jiān)管，下階段應(yīng)按照黨中央、國務(wù)院最新部署，不斷創(chuàng)新和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，使得監(jiān)管更加有效，促進(jìn)市場規(guī)范運行。 　　PPP備受追捧 　　《意見》明確：鼓勵政府和社會資本合作(PP P)模式，并首次提出政府和社會資本合作涵蓋特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)兩種方式。事實上，自2014年下半年全國開始大力推進(jìn)PPP以來，關(guān)于特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)和PPP之間的關(guān)系問題，政府官員、業(yè)內(nèi)專家學(xué)者已進(jìn)行了多次探討和爭論。此次《意見》是繼《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60 號)和《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42號)兩個重要文件之后，首次將三者關(guān)系進(jìn)行了明確界定。這為正在由國務(wù)院法制辦牽頭開展PPP領(lǐng)域立法工作奠定良好的基礎(chǔ)。 　　針對開展PPP的具體形式和目的，《意見》明確：適用于交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域采取單個項目、組合項目、連片開發(fā)等多種形式，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。這為今后交通PPP項目的推進(jìn)提供了靈活多樣的形式，從而更有利于PPP模式的推行和保障社會資本的合法收益。比如，交通PPP項目可以“肥瘦搭配”，將經(jīng)費性收費公路項目和非經(jīng)營性國省干線或農(nóng)村公路項目捆綁、經(jīng)濟(jì)效益好和經(jīng)濟(jì)效益欠佳的經(jīng)營性收費公路捆綁、非經(jīng)營性普通公路和沿線旅游資源連片開發(fā)等。這為今后交通PPP項目實踐留下了足夠的探索和創(chuàng)新空間。 　　融資平臺轉(zhuǎn)型需加快 　　自1994年國家分稅制改革以來，融資平臺公司就開始發(fā)展?？梢哉f，為加快城市化建設(shè)和應(yīng)對金融危機(jī)，融資平臺公司在過去二十多年的時間里發(fā)揮了重要的積極作用，但同時也隱含了巨額地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。為了消除地方政府的隱性債務(wù)，避免地方政府債務(wù)危機(jī)的發(fā)生，2010年下半年以來，國務(wù)院及相關(guān)部門相繼出臺了一系列清理和規(guī)范地方政府融資平臺公司的政策，尤其是2014年9月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)，明確要求劃清政府與企業(yè)界限，融資平臺不能再替代政府履行融資職能。后續(xù)出臺的文件多次強(qiáng)調(diào)大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，實現(xiàn)市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)。 　　政府投資基金需發(fā)力 　　政府投資基金是貫徹十八屆五中全會提出的“發(fā)揮財政資金撬動功能，創(chuàng)新融資方式，帶動社會資本參與投資”，創(chuàng)新財政投入方式的一項重要改革。2015年11月財政部印發(fā)了《政府投資基金暫行管理辦法》，2016年2月財政部又發(fā)布了《關(guān)于財政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》。兩個文件構(gòu)建了政府投資基金運轉(zhuǎn)的基本政策框架，也意味著基于去杠桿、穩(wěn)增長的政策目標(biāo)以及當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基調(diào)，未來政府投資資金主要圍繞創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、支持中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域開展設(shè)立，投資方式也將向股權(quán)方式傾斜。在中央相關(guān)政策的引導(dǎo)推動之下，政府投資基金已呈現(xiàn)出井噴式發(fā)展，有關(guān)統(tǒng)計顯示，截止2015年底，國內(nèi)共成立780只政府引導(dǎo)基金，用于支持PPP項目、城鎮(zhèn)化發(fā)展、健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等。 　　此次《通知》要求：根據(jù)發(fā)展需要，依法發(fā)起設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、公共服務(wù)發(fā)展基金、住房保障發(fā)展基金、政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金等各類基金，充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)。 　　事實上，政府投資基金與PPP模式的有機(jī)結(jié)合是投融資領(lǐng)域的一項創(chuàng)新，可以使項目交易結(jié)構(gòu)更加靈活，并能夠充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)和放大效應(yīng)，實現(xiàn)四兩拔千斤的作用，對于拓寬PPP新建項目的融資渠道、對存量項目進(jìn)行投資解決存量債務(wù)問題以及發(fā)揮專家技術(shù)管理優(yōu)勢改善PPP項目治理模式具有積極作用。此外，政府投資基金也是實現(xiàn)融資平臺公司轉(zhuǎn)型的其中一個途徑。 積極應(yīng)對 融入變革 　　交通行業(yè)是政府投資的重點領(lǐng)域，交通投融資也是各級政府關(guān)注的焦點之一?！兑庖姟返某雠_，必將對交通投融資產(chǎn)生重大而且深遠(yuǎn)的影響。 　　準(zhǔn)確劃分政企投資邊界 　　對于交通基礎(chǔ)設(shè)施而言，非經(jīng)營性項目沒有收益的農(nóng)村公路、普通國省干線以及有一定收益的政府還貸收費公路等，以政府直接投資方式為主，經(jīng)營性項目如經(jīng)營性收費公路等，原則上由企業(yè)自行全額投資，不安排政府投資資金。商業(yè)運作有資金缺口、確需政府支持的，如可行性缺口經(jīng)營性收費公路等，政府投資以資本金注入方式為主，補助和貼息引導(dǎo)為輔。這對現(xiàn)階段推行的交通PPP項目交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計給出了一個新的政策引導(dǎo)信號。 　　總體而言，對于目前各地正在著力推行的經(jīng)營性PPP項目(如經(jīng)營性高速公路等)，原則上政府不安排投資資金;對于確需政府支持的經(jīng)營性項目(如收費公路PPP項目)和政府直接投資的非經(jīng)營性項目，政府投資需經(jīng)過一系列科學(xué)論證、審批程序、預(yù)算管理和信息公開等。由于“確需政府支持”存在著一定的主觀性和模糊性，因此在論證、審批以及操作程序方面還需要進(jìn)一步細(xì)化依據(jù)。 　　理順政府投資管理內(nèi)容 　　《意見》對政府投資管理進(jìn)行了全方位的要求。政府投資管理是一項系統(tǒng)復(fù)雜工程，需要各相關(guān)部門及有關(guān)單位形成合力，共同抓好關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)以制度建設(shè)為基礎(chǔ)、以管理創(chuàng)新為動力，以強(qiáng)化服務(wù)為重點，全面提升規(guī)范化管理水平，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，各級交通運輸主管部門應(yīng)予以高度重視，從預(yù)算管理、評估審批、信息公開、事中事后監(jiān)管等重要關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，與財政、發(fā)改、國土等相關(guān)部門建立協(xié)作機(jī)制，抓緊制度、管理層面研究和創(chuàng)新，比如與財政、發(fā)改等聯(lián)合研究如何將三年滾動預(yù)算和評估審批進(jìn)行有機(jī)銜接等專題，并借助于第三方機(jī)構(gòu)力量，切實提高政府投資管理能力，使得交通政府投資項目能更加科學(xué)、合理地被予以規(guī)范，促進(jìn)交通運輸行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。 　　大力推進(jìn)PPP模式 　　上世紀(jì)九十年代開始，交通行業(yè)就在經(jīng)營性收費公路等領(lǐng)域探索應(yīng)用政府和社會資本合作模式。自2014年下半年以來，各地交通運輸部門更是大力推進(jìn)PPP模式的運用，助力穩(wěn)增長，但由于很多建設(shè)項目多地處中西部地區(qū)，建造成本高、投資經(jīng)濟(jì)效益差，加之操作和審批流程“復(fù)雜繁瑣”，PPP項目落地難問題依然突出。在以上背景下，《意見》再一次力推PPP模式，各級交通運輸部門應(yīng)積極協(xié)調(diào)財政、發(fā)改等部門及上級有關(guān)部門，抓緊明確PPP項目操作審批問題，研究存量項目向PPP模式轉(zhuǎn)換問題，探索項目打捆、公路+旅游等資源打捆，對資源進(jìn)行充分整合利用，給予社會資本合理回報，吸引更多社會資本參與到交通行業(yè)發(fā)展中來。 　　支持交通融資平臺公司轉(zhuǎn)型 　　據(jù)不完全統(tǒng)計，全國目前只有6個省份沒有組建交通融資平臺公司，除省級層面外，還有市、縣級交通融資平臺公司。以四川省為例，據(jù)前幾年調(diào)查了解的情況看，全省市縣級交通融資平臺公司50余家，市、縣級分別占四、六成。如此龐大的地方交通融資平臺公司如何轉(zhuǎn)型發(fā)展，直接影響著這一輪投融資體制改革政策能否真正落地。通過一、二十年的發(fā)展，地方政府培育了一批批具有現(xiàn)金流創(chuàng)造能力、有項目運營管理能力的優(yōu)質(zhì)有實質(zhì)性業(yè)務(wù)的融資平臺公司。投融資體制變革，意味著這些融資平臺公司必須做到在不依賴政府信用、在獨立運營的前提下通過政府和社會資本合作(特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)方式)繼續(xù)作為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的投資主體。 　　按照國有企業(yè)改革要求，融資平臺公司回歸市場主體地位是必然趨勢。但在現(xiàn)階段穩(wěn)增長的壓力下，按照42號文件要求短期內(nèi)取消融資平臺成為政府錢袋子的可能性較小，地方政府發(fā)行債券和融資平臺公司之間一直此消彼長，近來局部地方還出現(xiàn)融資平臺公司發(fā)展開始回老路的跡象。可見，融資平臺公司去債務(wù)、體制變革、業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型等路途并不平坦，但這也不足以否定道路的方向。各級地方政府及有關(guān)部門應(yīng)準(zhǔn)確定位本級融資平臺公司的企業(yè)職能，對融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑給予積極指導(dǎo)謀劃;地方融資平臺公司應(yīng)提高自身在市場的生存發(fā)展能力，善于抓住經(jīng)營性資源，獲取長久發(fā)展的驅(qū)動力。 　　創(chuàng)新交通投融資機(jī)制 　　根據(jù)國家“十三五”規(guī)劃《綱要》，未來較長的一段時期交通行業(yè)還處于發(fā)展機(jī)遇期，資金需求依然非常巨大，因此，不斷創(chuàng)新投融資機(jī)制為交通運輸行業(yè)發(fā)展提供資金支持，也是投融資工作的重點。 　　按照《意見》的要求，采用政府投資基金的方式籌集資金并結(jié)合PPP的運用推動項目實施，是有效的方式之一。但從近期審計情況看，有大量基金未能真正有效落實到具體項目和企業(yè)，也沒有投入實體經(jīng)濟(jì)撬動民間投資。主要原因包括政策不到位、流程不清晰、籌劃不充分等。因此，各級交通運輸部門在協(xié)調(diào)本級政府及財政、發(fā)改等部門組建政府投資基金時應(yīng)積極明確操作流程、合理統(tǒng)籌規(guī)劃、落實配套政策的到位，并積極研究政府投資基金合理回報、期限與PPP項目全生命周期的匹配性、基金有效退出機(jī)制、風(fēng)險合理分配等問題。