編者按： 　　　 　　國家發(fā)改委原副主任張國寶先生曾任國家計委投資司副司長，分管城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)處，親歷了中國城市軌道交通的發(fā)展歷程和政策變化。本期起，張國寶先生連續(xù)兩期在《中國經(jīng)濟周刊》撰文回顧中國城市軌道交通的發(fā)展巨變。 　　 　　到2016年底我國運營軌道交通的城市達到26個，運行總里程3748.67公里。其中上海運營城市軌道交通（包括城市地鐵和輕軌，下同）總長達到617公里，已成為目前世界上運營軌道交通線路最長的城市。北京運營了554公里，廣州運營了308公里，都進入了世界運營軌道交通最長的城市行列。 　　 　　現(xiàn)在，軌道交通已經(jīng)成為許多城市中不可或缺的、最主要的交通工具。而在20年前這簡直是一件不可想象的事情。 　　　 　　起步晚了102年， 　　　 　　20年躍居世界第一 　　 　　1863年，世界上第一條地鐵在倫敦建設(shè)，總長只有4.8公里。1965年，中國的第一條地鐵北京地鐵1號線開始建設(shè)，1971年正式投入運行，比世界上的第一條地鐵整整晚了102年。但是中國僅僅用了20多年時間不僅在城市軌道交通的運營總長度上躍居世界第一，而且無論是在施工技術(shù)還是裝備方面也發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，實現(xiàn)了國產(chǎn)化，技術(shù)先進性居于世界前列，開始輸出軌道交通裝備。例如，向美國波士頓、印度孟買、伊朗德黑蘭等多個國家和地區(qū)出口地鐵車輛，地鐵車輛成為又一個有競爭力的出口產(chǎn)品。 　　 　　1993年，我國出現(xiàn)了嚴重的通貨膨脹，當年國民經(jīng)濟運行的重要任務(wù)是控制通貨膨脹，國家計委投資司新設(shè)立了一個房地產(chǎn)處，后來改名為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)處，主要任務(wù)是控制樓堂館所的建設(shè)規(guī)模。該處開始時的主要職責是擬定經(jīng)濟適用房的建設(shè)規(guī)模和貸款總額，控制五星級酒店的建設(shè)以及城市軌道交通的建設(shè)，此類項目都要經(jīng)過這個處審查。該處的第一任處長是秦玉才，后來在國家發(fā)改委西部司司長的職務(wù)上退休，該處從建設(shè)部也調(diào)入了干部。當時我任國家計委投資司副司長，也分管該新設(shè)的處。因此在以后的工作中了解并切身經(jīng)歷了城市軌道交通的發(fā)展歷程和政策變化。 　　　 　　1995年時，全國擁有城市軌道交通的只有三個城市，分別是北京、天津、上海，全國運營的軌道交通一共只有4條線，總里程70公里。它們是北京沿長安街地下的1號線，開始建成時叫復(fù)八線（復(fù)興門至八王墳），后來不斷向東西兩端延伸。沿二環(huán)路地下的環(huán)線，又叫2號線，長23.1公里。兩條線總長42公里。天津市只有一條1970年開工建設(shè)、1976年1月10日投入運營的地鐵，運營里程7.4公里。上海地鐵1號線于1990年1月19日開工建設(shè)，1993年5月28日投入運行。實際上，上海地鐵早于1956年就開始醞釀，但直到1990年才開始建設(shè)。當時建設(shè)北京、上海、天津這三個城市地鐵的最初目的都是為了戰(zhàn)備。 　　　 　　1993年，在國家計委投資司設(shè)立城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)處時，還有上海和廣州兩條地鐵在建，尚未投入運營。這兩條地鐵都是在改革開放后使用德國政府貸款建設(shè)的，80%都必須用于購買德國的設(shè)備，所以設(shè)備費用昂貴，致使一公里的造價需要8億元，這在當時可是一個昂貴的數(shù)字。1989年政治風(fēng)波之后，西方國家制裁我們，德國政府停止了貸款，正在建設(shè)的地鐵工程停滯。但后來德國在西方國家中率先解除了制裁，恢復(fù)了貸款。我想，這不是因為德國對我們特殊友好，而是因為其中也損害了他們自己的利益。 　　 　　以上是1993年成立國家計委投資司城市基礎(chǔ)設(shè)施投資處負責城市軌道交通時，我國城市軌道交通的全部家當。而當時世界上運營城市軌道交通超過300公里的城市有5個，分別是紐約、倫敦、巴黎、莫斯科和東京。中國全國70公里和一個城市300公里簡直沒法比，所以當時我根本想不到中國會有3700公里以上的城市軌道交通投入運營，全國省會城市除拉薩外都有已運行或在建的軌道交通項目。當時的想法是，全國能有300公里地鐵就不錯了。 　 　　p83 　　　 　　國務(wù)院辦公廳當年為何發(fā)文 　　 　　暫停審批城市地下軌道交通項目？ 　　 　　在1995年發(fā)生了一起外交事件，西班牙國王訪華，他此訪的主要目的是要簽訂向沈陽市出售城市輕軌成套設(shè)備，可是當時沈陽市的財政狀況不好，難以承擔昂貴的城軌建設(shè)費用，所以這筆買賣簽不下來。這對于西班牙這樣的小國可是個大買賣，西班牙國王表示合同簽不下來就不走了，這事一直鬧到了李鵬總理那里。李鵬總理了解了情況后非常生氣，批評了沈陽市，沒這個財力就不要把人家引進來，造成騎虎難下的局面。鑒于城市軌道交通在當時是非常昂貴的建設(shè)，而且運營費用也很高，除香港將地鐵沿線物業(yè)開發(fā)交由地鐵公司，尚有贏利外，其他城市都靠政府財政補貼，財政收入不高的城市承受不起。同時當時又處于通貨膨脹嚴重的經(jīng)濟環(huán)境，要控制固定資產(chǎn)投資，于是李鵬總理指示國家計委起草一個文件，以國務(wù)院名義發(fā)布，暫停對城市軌道交通的審批。 　　　 　　這就是國辦發(fā)（1995）60號文，國務(wù)院辦公廳關(guān)于暫停審批城市地下快速軌道交通項目的通知。文中開頭就說，城市快速軌道交通（包括地鐵、輕軌等），在城市交通骨干體系中具有重要作用，但由于基建投資大、運營成本高，國家和所在城市財政當時難以承受。根據(jù)我國城市現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展水平和國家財力狀況，當前必須嚴格控制城市快速軌道交通的發(fā)展，并對在建的項目加強管理。 　　 　　這個通知的第一條規(guī)定：除兩個在建項目外，今后一段時間內(nèi)暫停審批城市地下快速軌道項目。對國家計委已批準立項和原則同意建設(shè)的天津、青島、南京等城市的地鐵項目和沈陽輕軌項目要停止對外簽約。國家計委要暫停審批其可行性研究報告和開工。 　　　 　　第二條規(guī)定所有的城市快速軌道交通項目均屬大型項目，必須報國務(wù)院審批，任何地方均不得自行批準此類建設(shè)項目，不能擅自對外開展工作。凡未經(jīng)批準自行立項和對外簽約的項目一律無效，造成重大損失者要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的責任。 　　　 　　第三條規(guī)定是做好城市軌道交通發(fā)展的規(guī)劃工作。國家計委要會同有關(guān)部門組織制定我國城市快速軌道交通和地鐵設(shè)備國產(chǎn)化規(guī)劃。今后城市快速軌道交通項目的審批均以國家軌道交通發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，等等。 　　　 　　這個文件下達后，實際上停止了所有城市軌道交通項目的審批。根據(jù)文件第三條的要求我們開始著手制定城市軌道交通規(guī)劃和設(shè)備國產(chǎn)化工作。我認為城市軌道交通是城市公共交通的主要組成部分，不建設(shè)是不行的，文件的主要擔心是造價昂貴，城市財力無法承擔。所以首先是要制定一個標準，什么城市可以建設(shè)軌道交通項目。另外要解決城市軌道交通設(shè)備國產(chǎn)化的問題，把建設(shè)成本降下來。經(jīng)過研究和征求各方面的意見，根據(jù)當時我國城市的狀況，擬定了三條可以建設(shè)軌道交通的標準：第一，該城市人口在300萬人以上；第二，國民生產(chǎn)總值（GDP）1000億元以上；第三，地方本級財政收入100億元以上。同時滿足以上三條標準才可以建設(shè)軌道交通。 　　 　　按此標準一卡，當時全國共有15個城市符合條件。我記得當時南京都差點沒進去，南京符合前兩個條件，但地方本級財政99億元，差一點點，但后來還是放在15個城市內(nèi)了。 　　　 　　1998年亞洲金融危機，我國采取擴大內(nèi)需的宏觀調(diào)控政策后徹底取消了暫停批準建設(shè)城市軌道交通的禁令，轉(zhuǎn)而把城市軌道交通建設(shè)作為擴大內(nèi)需的內(nèi)容之一。這時我們城市軌道交通國產(chǎn)化的工作也得到長足的進展，建設(shè)造價顯著降低，達到了國辦文件的政策效果。 　　　 　　最艱巨的設(shè)備國產(chǎn)化：北京、上海、廣州、大連等多地曾爭建軌道交通車輛生產(chǎn)廠 　　 　　最艱巨的工作是落實設(shè)備國產(chǎn)化。在1995年之前，我國地鐵車輛基本上只有長春客車廠一家生產(chǎn)，北京、天津的地鐵車輛此前都是長春客車廠生產(chǎn)的。但我國城市軌道交通裝備的水平和國際先進水平差距太大。改革開放后長春客車廠和德國阿德川斯公司、青島四方與龐巴迪都搞過合資廠，但外商看中的是中國市場，并不真想把技術(shù)拿來，他們是根據(jù)中國的訂單安排生產(chǎn)的。當時中國的城市軌道交通還沒有發(fā)展起來，訂單很少，所以都沒有搞好。 　　　 　　我主張軌道交通車輛的國產(chǎn)化依托現(xiàn)有的鐵路機車車輛廠，不鋪新攤子，防止重復(fù)建設(shè)和地方保護主義，爭取能做到全國競爭有序的統(tǒng)一大市場。但是一些有較多軌道交通規(guī)劃線路的大城市看好未來城市軌道交通設(shè)備市場潛力，不希望肥水流外人田，不希望本市所需的軌道交通車輛由別的城市生產(chǎn)，因此，強烈希望在本市建軌道交通車輛生產(chǎn)廠。 　　 　　最典型的是北京。北京是中國最早有地鐵的，也是今后軌道交通設(shè)備市場最大的城市，已經(jīng)建有地鐵車輛修理廠，北京市希望在車輛修理廠的基礎(chǔ)上發(fā)展為地鐵車輛生產(chǎn)廠。此前北京地鐵都是用長春客車廠生產(chǎn)的車輛。而我擔心一旦北京市建設(shè)了地鐵車輛生產(chǎn)廠，北京市地鐵所需的車輛就會因地方保護主義優(yōu)先考慮用本市生產(chǎn)的產(chǎn)品，把全國統(tǒng)一的競爭有序的大市場割裂，而且失去了競爭。 　　 　　為此，在1993年前兼任國家計委主任的鄒家華副總理就開會進行過協(xié)調(diào)。長春客車廠當然是心里不愿意，但也不能得罪大用戶北京市。而我竭力反對，最后鄒家華副總理裁決由長春客車廠拿出50節(jié)地鐵車輛在北京的地鐵修理廠總裝，總算打消了北京市想建地鐵車輛生產(chǎn)廠的念頭。 　　 　　鄒家華副總理問我，鐵路車輛不是和地鐵車輛樣子差不多嗎？為什么我們能生產(chǎn)火車車廂，而地鐵車廂生產(chǎn)這么難？這一問題當時我也不知道，被問倒了。會后我去向有關(guān)同志求教，被告知至少有三點不同。首先，地面火車站間距長，例如20公里，而城市軌道交通站間距離也就2公里左右，所以頻繁加速減速，加速度高，動力性能要求更高。其次，過去的列車都是動力集中型的，即火車頭拉著一長列車廂跑，而地鐵采用四動兩拖，即6節(jié)車廂中有4節(jié)有動力，兩節(jié)無動力是拖車，采用的是動力分散型。對動力集中型和動力分散型概念的了解給我留下了深刻的印象，所以后來在論證高鐵動車組技術(shù)方案時法國的GTV是動力集中型，而德國ICE和日本新干線采用的是動力分散型，我和鐵道部的主流意見一致，贊成采用動力分散型的。另一個不同是地鐵車廂的載客量比普通列車要多，車體要寬。在地下行駛安全性也有一些特殊要求。 　　　 　　和北京市一樣，想在本市建軌道交通車輛廠的城市還有上海、廣州、大連等。當時，上海的蔣以任常務(wù)副市長多次找我，希望同意依托上海發(fā)電設(shè)備制造集團與德國西門子合作制造軌道交通設(shè)備。上海的考慮是，上海是今后發(fā)展軌道交通的一個重要城市，有這樣一個市場當然希望上海來生產(chǎn)。 　　 　　而我的考慮是，全國已有長春客車廠、青島四方、株洲機車車輛廠、浦鎮(zhèn)機車車輛廠等多家生產(chǎn)鐵路機車車輛的企業(yè)，能力已經(jīng)不小，應(yīng)該依托這些車輛廠來生產(chǎn)城市軌道交通車輛，不要另起爐灶，將來造成能力過剩。不要重蹈汽車行業(yè)遍地開花、重復(fù)建設(shè)，造成幾乎全國每個省份都有汽車廠的局面。 　　 　　另外，如果每個要建軌道交通的大城市都以本地有市場為由，肥水不流外人田的話，那么今后必然是地方保護主義，北京、上海、廣州各個主要城市都用自己城市生產(chǎn)的車輛，別的車輛廠產(chǎn)品進不來，自己的產(chǎn)品也進不到別人的市場去，便失去了競爭。一個城市的需求市場再大，也畢竟只是一個城市，難以支撐一個生產(chǎn)廠家的產(chǎn)量所需要的市場規(guī)模，生產(chǎn)廠家的規(guī)模經(jīng)濟上不去。 　 　　歐洲、美國已經(jīng)有了前車之鑒，他們在地鐵發(fā)展高潮時各國都搞了軌道交通車輛生產(chǎn)企業(yè)，像法國的阿爾斯通、德國的西門子等，現(xiàn)在高潮期過了，生產(chǎn)能力過剩，企業(yè)虧損，面臨兼并重組去產(chǎn)能，有的已經(jīng)破產(chǎn)關(guān)閉，我們不能重蹈他們的覆轍。